Politique efficace en matière de conventions fiscales : Outil essentiel pour lutter contre l'érosion et le transfert des bénéfices en Afrique

Consciente à la fois du potentiel et des risques liés aux conventions fiscales, le Forum sur l’administration fiscale africaine (ATAF) renforce son soutien aux États membres en élaborant un accord type de l’ATAF et des commentaires détaillés. Ces outils sont conçus pour fournir aux négociateurs africains un cadre cohérent et centré sur l’Afrique lorsqu’ils s’assoient à la table des négociations. M-L F. B.

Les conventions fiscales peuvent constituer des outils puissants pour le développement de l’Afrique, mais seulement si elles sont conçues pour protéger les droits d’imposition du continent et favoriser l’investissement. Elles sont souvent présentées comme des instruments techniques qui favorisent discrètement le commerce et l'investissement en éliminant la double imposition et en offrant une sécurité juridique aux investisseurs transfrontaliers. Certaines, mal rédigées ont permis le transfert des bénéfices, la double non-imposition et le « treaty shopping », érodant ainsi les recettes dont les pays africains ont précisément besoin pour financer leurs propres priorités. Partout en Afrique, les gouvernements ont signé des dizaines de conventions dans l’espoir d’attirer des capitaux étrangers et d’approfondir les liens économiques, mais ces mêmes instruments ont trop souvent été utilisés à l’encontre des intérêts africains. Tout comme la Zone de libre-échange continentale africaine (ZLECA) sur le plan commercial, ces accords visent à supprimer ou à réduire les obstacles aux affaires, qu’il s’agisse des droits de douane ou des taxes nationales qui se chevauchent. Elles sont au cœur du débat sur qui a le droit de taxer quoi, où et à quel taux dans une économie mondialisée dominée par les entreprises multinationales. Les conventions comportant des définitions restrictives ou obsolètes, des taux de retenue à la source faibles et des règles anti-abus peu contraignantes ont favorisé la mise en place de structures de planification fiscale agressive qui privent les pays d'origine de leurs bénéfices. Il en résulte une perception de plus en plus répandue selon laquelle les conventions fiscales, loin d’être équilibrées, sont parfois devenues des vecteurs d’érosion de la base d’imposition et de transfert des bénéfices plutôt que de véritables instruments de coopération économique mutuellement bénéfique. La croissance rapide du commerce transfrontalier, la numérisation et les nouveaux modèles économiques ont permis aux entreprises multinationales d’opérer plus facilement dans de nombreux pays tout en conservant une présence minimale sur le terrain dans chaque juridiction. Les entreprises soumises à des règles fiscales différentes n’ont pas tardé à exploiter les lacunes et les divergences entre les législations nationales et les dispositions des conventions. Mals rédigées, elles crééent des discordances Dans ce contexte, certaines dispositions des conventions fiscales ont créé des avantages involontaires pour des contribuables qui n’étaient nullement censés en bénéficier. Le « treaty shopping » en est un exemple flagrant. Il s’agit de faire transiter des investissements par des juridictions intermédiaires dans le seul but de bénéficier de taux de retenue à la source plus bas, d’exonérations plus larges ou de définitions plus favorables de la présence imposable. Ce comportement revêt de nombreuses formes. Les conventions fiscales ont été utilisées pour créer des possibilités de non-imposition ou d’imposition considérablement réduite de certaines sources de revenus. Dans d’autres cas, les groupes multinationaux organisent des résidences fiscales multiples afin de bénéficier de plusieurs niveaux d’allègement fiscal. Il est désormais courant de voir des opérations structurées spécifiquement pour éviter la constitution d’un établissement stable imposable dans l’État de la source, même en présence d’une activité économique et d’une création de valeur significatives. Les niveaux de participation sont parfois augmentés juste assez pour bénéficier de taux réduits de retenue à la source sur les dividendes, souvent juste avant d’importantes distributions de bénéfices. Les montages financiers s'appuient souvent sur des instruments hybrides considérés comme de la dette dans un État et comme des capitaux propres dans un autre, ce qui entraîne des divergences entre les déductions et les exonérations. Les entreprises organisent également leurs opérations de manière à ce que les plus-values sur les actifs situés dans des pays africains échappent totalement à l'imposition dans ces juridictions. Chacun de ces montages se traduit par un manque à gagner pour les Trésors publics africains et, à long terme, ils sapent l'équité et la crédibilité du système fiscal, alimentent le scepticisme du public et affaiblissent le contrat social. Ce que devrait-être les conventions fiscales africaines Pour inverser cette tendance, les pays africains ont besoin de politiques en matière de conventions fiscales qui remettent les droits d’imposition à la source au centre des préoccupations. Les législations nationales de nombreuses juridictions confèrent déjà des pouvoirs étendus pour imposer les revenus provenant d’activités exercées sur leur territoire ; c’est souvent lors des négociations des conventions que ces droits sont affaiblis ou abandonnés. S’ils sont bien conçus, les accords peuvent réduire la double imposition juridique et économique, lutter contre la discrimination fiscale, offrir des cadres prévisibles pour le règlement des différends et renforcer la confiance des investisseurs. Une politique africaine efficace en matière de conventions fiscales devrait garantir que les conventions soutiennent le commerce et l'investissement internationaux sans sacrifier des recettes essentielles. Une approche claire en matière de capital et de patrimoine Les conventions fiscales devraient explicitement couvrir les impôts sur le capital lorsque cela s'avère pertinent, en particulier pour les pays qui introduisent ou renforcent l'imposition du patrimoine, afin que les réseaux de conventions ne vident pas ces réformes de leur substance. Les règles relatives à l'établissement stable dans les conventions devraient être renforcées et alignées, au minimum, sur le droit interne. Cela signifie qu'il faut veiller à ce que les définitions de l'établissement stable englobent les accords de commissionnaires, les agents dépendants et la fragmentation artificielle des activités visant à éviter une présence imposable. Lorsqu'un établissement stable existe, un concept plus large de « force d'attraction » peut contribuer à garantir que les bénéfices provenant de ventes et d'activités étroitement liées soient correctement attribués et imposés dans la juridiction de source. L'imposition des transferts indirects offshore. Afin d’éviter l’érosion de l’impôt sur les plus-values des actifs de grande valeur, les conventions fiscales devraient conserver le droit d’imposer les plus-values résultant de la cession d’actions offshore dont la valeur provient de biens situés dans l’État de la source. En l’absence de telles règles, il devient facile pour les investisseurs de céder des participations dans des actifs africains de grande valeur par l’intermédiaire de sociétés holding offshore, réalisant ainsi d’importantes plus-values qui échappent à l’imposition dans le pays où la valeur sous-jacente est générée. Il ne s’agit pas là de simples ajustements techniques ; ce sont des garanties concrètes pour les gouvernements qui cherchent à percevoir une part équitable de la valeur générée au sein de leur économie. Les pays riches en ressources naturelles sont exposés à des risques particuliers lorsque les dispositions des conventions fiscales ne protègent pas suffisamment leur position. Les États dotés de ressources pétrolières, gazières et minières ont besoin de dispositions conventionnelles explicites qui leur réservent le droit d’imposer les revenus issus de l’exploration et de l’exploitation. En l’absence de telles dispositions, des gains importants peuvent échapper entièrement au champ d’application de la fiscalité du pays de source. La même logique s’applique aux services et à l’économie numérique. Compte tenu de l’ampleur des services transfrontaliers et de leur nature déductible fiscalement dans la juridiction de paiement, les pays africains devraient préserver leur droit d’imposer les paiements de services concernés, y compris ceux fournis à distance via des plateformes numériques ou sur Internet. De nombreuses juridictions africaines imposent également certaines activités d'assurance et les revenus du travail d'une manière qui reflète les marchés du travail et les modèles économiques locaux, et les conventions devraient être rédigées de manière à préserver ces approches, notamment en incluant des dispositions permettant l'imposition brute des primes d'assurance et garantissant que les travailleurs mobiles soient imposés là où la valeur réelle est créée. Moderniser Outre des règles de source plus strictes, une politique africaine moderne en matière de conventions fiscales doit mettre un terme aux abus de convention grâce à des dispositions anti-évasion robustes. L'expérience a montré que les objectifs généraux et les bonnes intentions énoncés dans un préambule ne suffisent pas ; le texte de la convention doit contenir des critères et des limitations clairs qui empêchent son utilisation dans des circonstances que les États contractants n'ont jamais eu l'intention de couvrir. Les exigences en matière de propriété effective et les critères de substance économique devraient constituer une condition préalable à toute exonération ou réduction de taux. Il ne devrait pas suffire qu’une entité soit simplement résidente d’un État partenaire de la convention ; elle devrait également être le véritable bénéficiaire effectif des revenus et posséder une substance économique réelle dans cette juridiction. Les conventions devraient également inclure des dispositions de limitation des avantages ou d’autres règles ciblées qui restreignent l’accès aux allègements conventionnels aux personnes véritablement qualifiées. Cela est essentiel pour empêcher les sociétés écrans et les montages de transit d’accéder à des avantages destinés à des entités actives. les entreprises et les investisseurs de bonne foi. En ce qui concerne les entités à double résidence, les règles doivent préciser comment résoudre les cas où les critères traditionnels de détermination du lieu de direction effective ne s'appliquent pas, afin d'empêcher ces entités de choisir de manière opportuniste leur résidence fiscale. À mesure que le recours à des entités fiscalement transparentes se généralise, les conventions fiscales doivent définir clairement dans quels cas et selon quelles modalités les résidents peuvent bénéficier des avantages prévus par ces conventions pour les revenus tirés de ces structures. La double non-imposition Pour lutter contre la double non-imposition, les pays africains devraient plaider en faveur de dispositions limitant les avantages des conventions lorsque l'autre État contractant soumet les revenus concernés à une imposition faible ou nulle. Parallèlement, les préambules devraient être mis à jour afin d'indiquer explicitement que l'objectif de la convention est d'éliminer la double imposition sans créer de possibilités d'évasion fiscale, d'évasion fiscale ou de double non-imposition. Des règles anti-abus spécifiques visant à lutter contre le contournement du statut d'établissement stable, notamment par le fractionnement artificiel des contrats ou la fragmentation des activités, sont tout aussi importantes. Ensemble, ces mesures rééquilibrent les conventions afin qu'elles soutiennent une véritable activité économique transfrontalière tout en rendant plus difficile pour les structures de planification fiscale agressive de se dissimuler derrière un langage formel. Les conventions fiscales bien conçues sont des atouts Malgré les risques qu'ils comportent, les conventions fiscales restent des instruments importants pour favoriser les relations économiques transfrontalières. La question n'est pas de savoir si les pays africains doivent conclure des conventions, mais comment ils doivent les concevoir, les renégocier et, le cas échéant, se retirer des accords qui ne servent manifestement pas l'intérêt général. Des conventions bien conçues peuvent protéger les investissements étrangers en réduisant le risque de double imposition non compensée et de discrimination arbitraire. Elles peuvent offrir un cadre stable et un forum pour résoudre les litiges fiscaux transfrontaliers, par exemple grâce à des procédures amiables qui contribuent à éviter la double imposition et à réduire l’incertitude. Elles peuvent également faciliter la coopération administrative, notamment l’assistance en matière de recouvrement fiscal et l’échange d’informations, ce qui est de plus en plus essentiel pour faire respecter la législation fiscale dans une économie où les capitaux, les services et les données circulent rapidement à travers les frontières. En fin de compte, une politique efficace en matière de conventions fiscales constitue un instrument essentiel pour lutter contre l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices en Afrique. Elle permet également de vérifier si les règles fiscales internationales peuvent être repensées pour soutenir, plutôt que de compromettre, les efforts des pays africains visant à mobiliser des ressources nationales au service de leur propre développement. Le modèle de l’ATAF Le modèle de l’ATAF intégrera des droits d’imposition à la source solides qui reflètent la position structurelle de nombreuses économies africaines en tant qu’importateurs de capitaux et exportateurs de matières premières. Il intégrera des normes modernes de lutte contre l'évasion fiscale adaptées aux réalités africaines, notamment la numérisation et la prévalence de l'économie informelle, et proposera des options de rédaction pratiques ainsi que des commentaires explicatifs auxquels les autorités fiscales pourront se référer pour améliorer tant les nouveaux accords que la renégociation des accords existants. En ancrant les négociations d'accords dans un cadre politique clair et en utilisant des outils tels que le modèle d'accord de l'ATAF, les pays africains peuvent passer du statut d'acteurs passifs à celui d'acteurs actifs dans le système fiscal mondial.