L’expérience du Rwanda en matière d’exonération fiscale des serviettes hygiéniques offre des enseignements importants aux pays africains qui cherchent à utiliser la politique fiscale pour améliorer la santé menstruelle, la scolarisation des filles et la protection sociale. Une étude présentée lors du 11ᵉ Congrès annuel du Réseau africain de recherche fiscale (ATRN) a révélé que l’exonération avait contribué à réduire le prix des serviettes hygiéniques au Rwanda, sans toutefois les rendre abordables pour tous les ménages, en particulier les plus pauvres.
L’étude a été présentée par Dr Nthabiseng Debeila, spécialiste au sein du Réseau des femmes africaines dans la fiscalité (AWITN) du Forum des administrations fiscales africaines (ATAF), en collaboration avec d’autres chercheurs ayant participé à sa réalisation. Les résultats mettent en évidence un défi plus large auquel sont confrontés les pays africains : une exonération fiscale peut réduire le prix d’un produit essentiel sans garantir que les personnes qui en ont le plus besoin puissent effectivement y accéder.
L’étude a analysé des données administratives sur les prix et s’est appuyée sur des entretiens avec 77 apprenantes et 19 enseignants dans les différentes provinces du Rwanda. Elle visait à déterminer si l’incitation fiscale avait atteint son objectif, à savoir améliorer l’accès aux produits hygiéniques. Les chercheurs ont constaté que le prix moyen national de vente au détail des serviettes hygiéniques s’élevait à environ 975 francs rwandais, soit un niveau supérieur au prix visé par la politique publique.
Bien que l’exonération ait contribué à réduire les prix par rapport au niveau qu’ils auraient probablement atteint en son absence, environ 20 % des apprenantes interrogées ont déclaré avoir manqué l’école faute d’accès à des serviettes hygiéniques. Pour les filles concernées, cela représentait environ trois à quatre jours de cours manqués par mois. Sur l’ensemble de leur parcours scolaire, la perte cumulée de temps d’apprentissage pourrait atteindre neuf à douze mois, selon les résultats de l’étude.
Une préoccupation qui concerne tout le continent
La question dépasse le seul cas du Rwanda. En Afrique, de nombreuses filles et femmes éprouvent des difficultés à accéder à des produits menstruels abordables en raison de la pauvreté, des prix élevés, d’une disponibilité limitée et d’un manque d’information sur la santé menstruelle. Pour les ménages à faibles revenus, l’achat de produits hygiéniques peut entrer en concurrence avec les dépenses consacrées à l’alimentation, au transport, aux fournitures scolaires et à d’autres besoins essentiels. En conséquence, certaines filles peuvent manquer les cours, s’absenter de leur travail ou avoir recours à des solutions de remplacement dangereuses.
L’étude rwandaise constitue donc une étude de cas utile pour les gouvernements africains qui envisagent des exonérations fiscales ou d’autres mesures budgétaires afin d’améliorer l’accès aux produits menstruels. Elle montre que le succès de telles politiques ne doit pas être évalué uniquement à partir de la réduction de l’impôt ou du montant des recettes abandonnées par l’État. Les gouvernements doivent également déterminer si l’avantage atteint effectivement les ménages, les écoles et les communautés qui en ont le plus besoin.
Les prix ont baissé, mais l’accessibilité financière reste limitée
À l’aide d’une méthode appelée « contrôle synthétique », Dr Debeila et ses collègues ont estimé quels auraient pu être les prix des serviettes hygiéniques en l’absence de l’incitation fiscale. Les résultats indiquent que les prix en milieu urbain étaient environ 18,7 % inférieurs au prix contrefactuel estimé, tandis que les prix en milieu rural étaient environ 30,4 % inférieurs.
Cela montre que l’exonération produisait l’effet recherché. Toutefois, les chercheurs ont souligné qu’un prix plus bas ne signifie pas automatiquement qu’un produit est abordable pour les ménages les plus pauvres. Les apprenantes interrogées considéraient généralement comme abordable un prix compris entre 500 et 800 francs rwandais par paquet. Même à ce niveau, certains ménages pauvres devaient encore choisir entre l’achat de serviettes hygiéniques et l’achat de nourriture. Une apprenante de Kigali a décrit la situation en ces termes : « On ne peut pas acheter des serviettes hygiéniques lorsque sa famille est confrontée à la faim. À cause de cela, je finis par utiliser du tissu, ce qui n’est pas sans danger. »
Les apprenantes ont également demandé que les produits menstruels soient disponibles dans les écoles et que les contrôles soient renforcés à l’encontre des détaillants qui ne répercutent pas l’avantage de l’exonération sur les consommateurs. Ces préoccupations concernent également d’autres pays africains, où les incitations fiscales peuvent être affaiblies par un contrôle insuffisant, des coûts de distribution élevés, une concurrence limitée ou des hausses de prix au sein de la chaîne d’approvisionnement.
Le coût budgétaire de l’exonération
L’étude a également évalué le coût de la politique pour les recettes publiques. Les recettes de TVA abandonnées sur les importations en raison de l’exonération ont augmenté de plus de cinq fois entre 2019–2020 et 2023–2024, passant d’environ 124 millions de francs rwandais à 690 millions de francs rwandais. La TVA abandonnée sur les produits fabriqués localement est demeurée relativement stable, tandis que les produits menstruels importés occupaient une place croissante sur le marché.
Ces chiffres soulèvent une question importante pour le Rwanda et les autres pays africains : les recettes publiques abandonnées en raison de l’exonération se traduisent-elles par une amélioration proportionnelle de l’accès aux produits et du bien-être des bénéficiaires ? Dr Debeila et ses collègues n’ont pas conclu que l’exonération avait échoué. Ils ont plutôt constaté qu’elle produisait des effets positifs, mais qu’elle ne pouvait pas, à elle seule, résoudre le problème de la précarité menstruelle. « La politique fiscale peut généralement aider tout en restant insuffisante pour les personnes qui en ont le plus besoin », souligne l’étude.
Ce que les pays africains peuvent en retenir
L’expérience rwandaise montre que les exonérations fiscales devraient s’inscrire dans un ensemble plus large de mesures, plutôt que constituer l’unique réponse au problème de l’accessibilité financière. Les gouvernements africains pourraient compléter les mesures fiscales par la distribution de produits hygiéniques dans les écoles, les centres de santé et les communautés. Ces interventions contribueraient à garantir que les filles issues des ménages les plus pauvres, notamment dans les zones rurales et éloignées, en bénéficient directement.
Les chercheurs ont également recommandé une coopération plus étroite entre les institutions publiques. Au Rwanda, cela nécessiterait une coordination entre le ministère de l’Éducation, le ministère des Finances, l’Office rwandais des recettes et les administrations locales. D’autres pays africains pourraient mettre en place des mécanismes similaires associant leurs ministères des Finances, de l’Éducation, de la Santé et de l’Administration locale, ainsi que les administrations fiscales et les organisations de la société civile.
Le suivi serait également essentiel. Les gouvernements devraient surveiller les prix de détail, les niveaux d’approvisionnement, le respect des règles par les détaillants, la fréquentation scolaire et la mesure dans laquelle l’avantage fiscal est effectivement répercuté sur les consommateurs. Sans mécanisme de suivi, une exonération fiscale peut réduire les recettes publiques sans produire l’amélioration attendue en matière d’accès.
L’expérience souligne aussi l’importance de distinguer les marchés urbains des marchés ruraux. Une mesure fiscale peut avoir un effet plus important dans les zones rurales, comme le suggèrent les résultats rwandais, mais ces communautés peuvent également être confrontées à des chaînes d’approvisionnement plus longues, à un nombre réduit de détaillants et à un accès limité aux écoles et aux services de santé.
De l’allègement fiscal au bien-être social
La leçon plus générale est que la politique fiscale doit être évaluée à l’aune de ses résultats sociaux. Les exonérations fiscales peuvent réduire le coût des produits essentiels, mais elles ne garantissent pas automatiquement que les personnes vulnérables puissent se les procurer. L’accès dépend également du revenu des ménages, des prix du marché, des systèmes de distribution, de la sensibilisation du public et de la disponibilité des produits dans les écoles et les communautés.
Pour les pays africains, l’expérience rwandaise constitue une base pour concevoir des réponses plus ciblées et mieux coordonnées à la précarité menstruelle. Une approche globale pourrait associer allègement fiscal, achats publics, distribution directe, mise à disposition dans les écoles, éducation sanitaire, contrôle des détaillants et évaluation régulière.
L’étude présentée par Dr Debeila et ses collègues formule également une mise en garde plus large concernant les politiques fiscales à vocation sociale. Une réforme peut aller dans la bonne direction tout en demeurant insuffisante pour les personnes qu’elle est censée aider. La question centrale pour les décideurs ne devrait donc pas être seulement de savoir si une mesure fiscale réduit les prix, mais aussi si elle produit des avantages significatifs et rapides pour les personnes qui en ont le plus besoin.
Pour le Rwanda et les autres pays africains, l’objectif devrait être qu’aucune fille ne manque l’école parce qu’elle ne peut pas s’offrir une serviette hygiénique.
#ATRN2026
Marie-Louise Félicité BIDIAS
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